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地方政府支出竞争与地区投资行为----中国式财政分权框架下的实证研究

发布时间: 2015-05-29 13:32浏览量:

苗妙

         摘要:中国财政分权体制下,地方政府间的财政支出竞争广泛存在。建立纳入财政支出分权、地方政府财政支出及支出竞争的企业投资决策计量模型。结论显示:地方政府财政支出横向竞争和纵向竞争对地区投资行为影响具有差异性并存在长期效应。为实现地方政府支出竞争的良性发展应将更多的资源投入到有利于提高地区整体投资环境的领域,同时继续完善中央和地方关系。

关键词:财政分权;支出竞争;策略互动;地区投资行为

一、引言

财政分权对经济增长的作用一直是公共经济学的重要研究问题。一般认为,财政分权会促进经济增长(Lin et al2000;张晏,2005)。我国1994年的分税制改革划分了中央税、地方税和共享税,分设国税、地税两大征收机构,确定了中央和地方的事权(支出权利)和收入分享权,然而这不是完整意义上的分权。一方面,地方政府没有被赋予独立的税权,却拥有部分公共职能的自由处置权,称为“经济联邦主义”;另一方面,这种分权没有形成地方层次上的水平制衡(周业安等,2008)~。尽管财政分权会影响经济发展,但其背景下的地方政府财政竞争行为才是影响地区间社会经济发展的主要原因,尤其是地方政府财政支出竞争的效应日益显著(伍文中,2010)。因此最近地方政府财政竞争的效应倍受关注。

从本质上说,地方政府财政竞争的目的是争夺经济资源,来实现本辖区利益的最大化。辖区利益既包括地方经济利益,也包括政治利益和地方政府官员的个人利益。当考虑到于财政分权过程中建立的以经济绩效尤其是GDP增长率为核心的考核体系时,辖区竞争会更加激烈和复杂(周黎安,2007Tsui et al2004)

从形式上看,地方政府财政竞争主要包括收入(税收)和支出竞争并且一般会经历从税收竞争为主到以财政支出竞争为主的发展历程。从我国建国后的财税体制来看,可以划分为三个阶段:第一阶段是1978年之前的财政集中体制。这一时期,资本的跨地区流动较弱,地方财政竞争主要表现为争夺中央政府的资源。第二阶段为19781993年的分成和财政包干体制,中央集中配置资源的比重逐渐下降,资本流动性增强,地方财政竞争主要表现为税收竞争。然而虽然实行了放权,但是从省级角度看,高度的财政分权却导致了低的经济增长(Zhang Taoet al Hengfu1998)同。第三阶段是1994年的分税制改革,地方政府被赋予了相对独立的财政权利和经济利益。因此地方政府在税收竞争的基础上,又力图通过提供优质的公共产品和服务吸引资本流人,地方财政竞争逐步从税收竞争转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段,尤其是发达地区具有先动优势,可以通过提供公共品来吸引技术,而无需仅仅依靠税收竞争,因而财政支出竞争的作用更加明显。

在财政分权导致的政府支出竞争背景下,企业对于投资地域的选择行为有所变化。地区的资本存量、劳动力充裕度、投资的流动性、地区经济基础以及投资的产权性质都是企业投资时考虑的因素。但也有研究表明,当资本与较高水平的人力资本、基础设施以及较好的财产保护环境相结合时,将表现出更好的生产能力(Mankiw et al1992)tsi。因此,政府在吸引资本流人时,对教育、科技、环境以及基础设施的投资程度也成为了企业决策的重要因素。

但是现有文献中,关于政府支出竞争与资本流动的直接研究尚不多见。一些相关研究主要集中在支出竞争产生的原因(Oates et al1972)[9]、溢出效应模型(Schaltegger et al2003Schwarz2004)[10-111、支出竞争对经济增长的影响(Brennan et al1980Barro1990;付文林等,2006)IJ2_ Lee(1997)说明了资本流动的存在性可能导致公共品供给过度ll 5_,但是没有说明反向关系,即公共品供给水平和质量对资本流动的影响。那么,政府间支出竞争是否会对企业的投资行为产生影响?地方政府间的横向支出竞争以及与中央政府的纵向互动对企业投资行为的影响又会有何不同?这种差异是否会因地域的差别和时间的滞后而呈现出不同的特点?

本文依据我国30个省l0年的面板数据,旨在考察地区间政府支出竞争的资本流动效应,希望可以为地区间政府支出竞争提供一些证据并弥补现有文献的不足,进而为地区吸引投资、促进地区经济增长和公共政策的制定提供一些有价值的参考。与已有研究成果相比,本文的创新点主要体现在以下三个方面:首先,首次检验了地方政府财政支出竞争是否会对企业的地区投资行为产生影响,这弥补了现有文献中政府财政支出竞争对地区投资行为的影响方面研究的空白。第二,本文既从策略互动的角度讨论了地方政府横向支出竞争对投资行为的影响,也从财政分权的角度考虑了地方政府的纵向竞争对投资行为的影响,这有利于全面分析地方政府财政分权竞争的效应及财政分权对于竞争的强化作用。第三,本文利用地方政府分类的财政支出来分析地方政府财政支出竞争对企业地区投资行为的影响。在以往的研究中,一般都会讨论经济建设方面的支出,但对其余项目没有进行更多的分类。而从公共品性质的角度看,教育、科技、文化卫生及社会保障会存在着很大的差异性。细分的研究可以避免笼统地用政府总支出讨论支出竞争行为的不深入问题。

二、理论分析与研究假设

()财政支出竞争与企业投资行为

地方政府间财政支出竞争会直接影响生产要素的跨地区流动,进而影响企业的投资行为。但是随着税收制度的完善,以地方政府给出的税收优惠程度作为企业投资选址的决策变量的做法渐渐行不通了。现在的投资者会更多地考虑地区投资环境,包括交通、文化卫生、科技及地方政府的行政效率等。但中国的国情与西方相比有其特殊性,一方面是以经济发展为核心的官员升迁考核体系直接影响官员的行为,他们可能会更加关注投资周期短、见效快的项目;另一方面,由于我国的特殊体制,居民并没有足够的用脚投票权利,满足居民的公共需求尚未成为地方政府的首要目标。因此财政支出竞争对企业投资行为的激励作用并没有充分体现,只是体现在某些方面。在经济发展水平较高的东部地区,税源较广因而财政收入较多,支出竞争对企业投资决策的影响会更大。结合前文的分析,本文提出假设:假设1:我国政府间财政支出竞争对企业的投资行为有所影响,且受发展阶段限制。

()财政分权下的支出效应

进一步考虑地方政府支出竞争的资本流动效应,那么地方政府间既有横向竞争,也有纵向竞争。根据通常的分类,政府问的横向支出竞争分为互补型和替代型。如果两个辖区之问存在互相模仿行为,进而财政支出水平和结构相同,那么这种竞争是策略互补型的支出竞争,这种策略类似于标尺竞争模式;但是当某个辖区公共品供给的溢出效应较为明显时,其他辖区出现了搭便车行为,便是策略替代型的支出竞争。当一项支出竞争为策略替代型时,地方政府会不愿过多地投入,因此这样的竞争会对企业投资行为产生负影响;反之,如果是策略互补型的支出,会产生正影响。

当考虑纵向竞争时,我们用财政支出分权程度考察中央政府和地方政府之间财权和事权的分配如何影响地区投资行为。中国的改革开放不仅是市场化的过程,也是政府分权的过程,因此在市场化过程中,我国形成了一种特定的分权模式,即“经济联邦主义”。这种分权模式反过来又激励了地方政府促进市场的行为(Montinolaetal1999Qian et al1997)ll66。当中央政府将事权下放时,地方政府有了更多的自主权和发展经济的激励。但是,在资源稀缺性的假设条件下,地方政府必须要展开竞争才会为当地吸引更多包括资本在内的资源,即他们会为了经济增长而相互竞争。因此,在财政支出分权的背景下,企业的投资决策会更多地受到地方政府的影响而不是中央政府的影响,这样,地方政府间支出竞争的影响程度会变大。

产权性质不同的企业在盈利能力、投资区位的选择方面都会不同。诸多文献表明,公司的投资决策财政金融苗妙地方政府支出竞争与地区投资行为与产权性质是国有还是民营密切相关(孙铮等,2005)B8I。由于国有企业与地方政府的联系更加密切,政府对于国有企业的干预较多,有时是直接运用行政手段进行干预,因此,国有企业投资的跨地区流动所受到的限制因素更多,即国有企业流动性较小。同时,Wildasin(2000)在其调整成本的动态税收竞争模型中也指出,地方政府会对产权性质不同的企业实行差别化税率,即对国有企业施行更高的税率去弥补地方财力的不足ll91。而国有投资主要受税收竞争和地方政府的行政安排影响较大,受地方政府财政支出竞争的影响会相对较小。由此,我们提出假设2:假设2:策略替代竞争对地区投资行为产生负影响,而策略互补竞争对地区投资行为产生正影响;财政支出分权程度的提高会增加地方政府间支出竞争对地区投资行为的影响程度。

()财政支出效应的滞后性

如果我们考虑地方财政支出的长期效应,有些类别的财政支出并不会立即对企业的地区投资行为产生影响。尤其是一些投资的回报周期较长,主要在长期发挥作用,短期不明显。具体而言,一些公共投资会通过预期对企业投资产生影响,比如当一个地区地方政府扩大对基础设施的建设,加大对教育的投入,着手于改善投资环境时,这些财政投入对于该地区经济增长的推动作用可能不会立即显现。但是投资者会对地方政府的行为有所预期,这样尽管一些财政支出的短期回报不明显,但是仍然会通过企业投资的预期对招商引资起到一定的作用。由此,我们提出假设。

假设3:投资回报周期较长的财政支出对于地区投资行为的影响存在滞后性。

三、数据与变量定义

我们考察地方政府财政支出变化对地区投资行为的影响,分析数据的时间跨度为2000--2009年。由于西藏数据缺失严重,我们将它剔除在样本之外。本文的数据主要来源于《中国统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》和《中国财政年鉴》。当我们分析企业的地Ⅸ投资行为时,通常关注跨地区资本流动的规模,但由于难以获得准确反映各省市历年投资流人的数据,因此用各地区固定资产总量数据反映地区间财政竞争的效应有其合理性①(付文林等,2011) 。考虑到不同经济类型的企业受政府的干预存在差别,我们也对国有经济进行了分析。

本文使用的所有解释变量和被解释变量以前缀ln一 表示其对数值。本文重点讨论财政支出细分科目所代表的公共支出是否存在竞争。这些细分科目包括教育支出、科学技术支出、文化卫生支出、农业支出、社会保障支出以及交通费支出。进行划分的依据有两个:一是该项支出在财政总支出中是否占有重要份额,二是该项支出是否对地方政府吸引企业投资有重大影响。

衡量地方政府财政支出竞争的指标,本文参考李涛和周业安(2008)的方法,用相邻地区地方政府相应类型财政支出平均值表示,相邻地区本文定义为与该地区在地缘上有接壤的省份,然后计算所有与该地区接壤省份财政支出的平均值,但海南省除外,本文定义海南省的邻省为广西省和广东省。本文分别用medumtechmculmagnmsociamtransp表示教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。

在财政分权的框架下,中央政府和地方政府之间财权和事权的分配会直接影响地方政府间的支出策略,从而影响地方政府财政支出竞争的后果(赵文哲等,2009)~。但由于我国各省份间人口差异很大,政府支出水平高并不代表财政分权水平高。同时,政府对于中西部省区的扶持程度可能会高于东部地区。因此本文用人均各省本级财政支出占总财政支出的比值来衡量财政支出分权程度,其中总财政支出等于人均各省本级财政支出与人均中央本级财政支出的总和。

本文的控制变量包括固定资产投资价格指数fi,职工平均工资wage,铁路密度rail_den,公路密度road_ den,城市化水平city(付文林等,2011;李涛等,2009)。本文的最终面板数据样本包括中国30个省级行政区2000---2009年共计300个观测值。表1给出了各变量的描述统计,包括观察值个数、均值、标准差、最大值和最小值。

四、结果和分析

()地方政府财政支出竞争对总投资和国有投资的影响

该部分主要检验假设1和假设2。我们重点考察三组解释变量,各地区财政支出水平及结构,地区之间在财政支出水平及结构上的竞争以及支出分权程度与地区政府财政支出竞争的交叉项。计量模型的设定如下:

其中,在考察总投资时,YjI代表地区i在时间t内该地区的全社会固定资产投资扣除财政支出总额和住宅投资的投资额ln_pinvest;在考察国有经济固定资产投资时,Y 是地区i在时间t内该地区国有经济固定资产投资额InstateOt。是常数项,locali 表示各地区分类财政支出。wlocali 表示地方政府财政支出竞争的变量,包括教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。lnwlocali xfdexp是地方政府财政支出竞争与财政支出分权的交叉项,用以表明地方政府和中央政府在财政支出方面的策略互动。xi 0是控制变量集,包括固定投资价格指数,职工平均工资,铁路密度,公路密度及城市化水平。Ui 表示复合残差项。

2报告的是基于2000--200930个省市自治区的面板数据固定效应的分析结果②。在分析中,我们首先使用Hausman检验确定了应该使用固定效应模型。其中,模型(1)和模型(2)的被解释变量为总投资;模型(3)和模型(4)的被解释变量为国有资产投资。

本文通过观察各地区财政支出水平和结构对生产性投资的影响发现,文化卫生方面的财政支出对投资均有正向影响且显著。地方政府的文化卫生财政支出增加l%,当地吸引投资的水平就会增加00044%。这反映出了企业在投资时也会考虑投资环境,同时随着经济的发展,人们的生活方式和生活理念也有所改变。政府的文化投资可以提高当地人们的生活幸福感,医疗的投资更是造福广大人民。因此,一个地区的政府对文化卫生事业越重视,越会吸引人口的流人。而企业如果要生存,既要雇佣劳动力,其生产出的产品还需要有广阔的市场,人口资源丰富的地区自然也是企业愿意投资的地方。

但是教育和社保、交通等支出对于企业投资的整体影响为负。对于生产性投资而言,教育、科技、社保等财政支出对企业投资的影响均为负,这是因为我国当前的政府体制模式是地方官员围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛模式,除了关心地方财政收入之外,他们也关心在官场升迁的机遇[51。而教育、科技、社保等财政支出在投资回报周期中是属于较长的投资,如果地方政府官员更多地关心自己的政绩,那么这些支出很难体现为本届政府的政绩,因此对于此类财政的支出便没有动力。

通过观察地区之间财政支出竞争水平及结构,我们发现,对于企业总投资而言,教育的支出竞争系数均为负。这是因为如果一个地区对教育的投人大,那么其他地区的居民就可以把子女送到该地区接受财政金融苗妙地方政府支出竞争与地区投资行为表2 地方政府财政支出竞争与省际固定资产投资一总投资和国有经济投资说明:(1)这里显示的R 在面板固定效应模型中为组内值;(2)分别表示回归系数显著性水平为l%、5%、10%,括号内的是标准差,下表同。

教育。这样,即使该地区没有增加对教育的投入,也可以享受到教育改进的好处。地方政府会将更多的支出投入到其他具有策略互补型的产业方面,因此这种策略替代行为对地区投资产生负影响。而政府间的科技、文卫、社保及交通支出竞争则体现出策略互补行为,以交通竞争为例,一个地区交通财政支出增加l%,企业的生产性投资会增加0000 8%,这与ErminiSantolini(2007)的研究类似。

当考虑财政支出分权时,我们发现,总体而言,从2000---2009年,我国财政支出分权比例从53%下降到25%,地方政府的财政支出自主性变大。对于生产性投资而言,中央政府事权的下放使社会保障支出竞争和交通支出竞争对企业投资的影响更大。中央政府财政支出比重每下降10%,社会保障支出对生产性投资的影响程度增加083%,交通支出竞争对企业投资的影响程度增加033%。对于国有固定资产投资,社会保障支出竞争和交通支出竞争对企业投资的影响程度分别在10%和1%的显著性水平上,但是没有对生产性投资的影响大。中央政府财政支出比重每下降10%,社会保障支出对生产性投资的影响程度增加014%,交通支出竞争对企业投资的影响程度增加018%。这是因为政府在不断下放财权和税权的同时,地方政府与中央政府的关系由过去的依附关系变成了相互依赖的关系,这样地方政府有了更多独立的经济利益和更多的经济管理职能,地方政府有必要而且有能力为争夺资源和经济活动展开竞争。

通过比较地区财政支出及支出竞争对企业投资行为和国有企业投资行为的影响,我们发现国有企业的投资确实有其特殊性。由于国有企业的流动.1生较小,因此地方政府在教育、文化卫生及科技方面的财政支出对国有企业投资的影响均没有对生产性投资的影响大。比如,教育支出每增加l%,企业的生产性投资减少0073 6%,而国有企业的投资只会减少0033%;在加人财政支出分权与财政支出竞争的交叉项后,教育支出每增加1%,企业的生产性投资减少0084 9%,而国企投资只减少0032%。对于支出竞争而言,我们也可以得到类似的结论。教育支出竞争增加l%,对企业生产性投资影响程度降低0727%,而对国有经济投资的影响则不显著。这也说明目前我国国有投资中的行政色彩依然很浓,许多项目和企业投资是国家扶持的,而较少地受到政府财政支出及地方政府间财政支出竞争的影响,即假设2是成立的。

观察控制变量对企业投资行为的影响,我们发现,职工平均工资的回归系数在所有模型中都显著为正,且基本在1%的显著性水平上,表明工资越高,投资率也会越高。显然,这与经典的经济增长理论不一致。但是如果把工资率看成劳动的边际收益率,而地区的职工平均工资则是一个地区人力资本水平的体现。那么,一个地区的人力资本水平越高,人才越多,也会越吸引企业的投资。资本品价格对企业生产性投资的影响为正,这与通常的投资理论不相符,但与Goolsbee(1998)的研究结论类似[261,他考察了美国1959-1988年投资税收抵免对资本品价格的影响。我们可以得出类似的推论,即地方政府财政支出越多,当地的基础设施及优惠条件会越好,企业投资需求也会越大,从而导致资本品价格上升。城市化水平对企业投资的影响为正且在1%水平上显著。城市化水平增加1%,企业的生产性投资就会增加045%。这是由于城市化水平越高的地区,通常也是经济发展水平高的地区,这些地区有足够的资金为公共品融资,因此这些地区也就有较高的竞争力。

()地方政府财政支出竞争的区域分析

根据假设分析可知,由于我国国土面积大,各地区经济发展水平差距也较大,上述将全部省份纳人一个计量模型的回归分析可能会出现异方差问题,表3 地方政府财政支出竞争与省际固定资产投资一分区域样本③财政金融 苗妙地方政府支出竞争与地区投资行为另外地方政府财政支出及其竞争对企业地区投资行为的影响也会因地区经济发展水平而有所差异,显示出不同的特点。计量方程(1)是东中西三大区域样本的回归分析结果(见表3)

3的分区域回归结果显示三大经济区内部各省区间投资竞争特征不尽相同。在东部地区,政府财政支出改善对企业投资决策的影响更大。以科技投资为例,财政支出每增加1%,企业投资会减少0038 3%,但是中部和西部地区则分别减少0010 8%和0015 6%且不显著。这是因为西部省份经济增长相对缓慢,税源也比较紧张,为了维持财政支出不得不对企业增加征税的力度,所以没有足够的财力增加对公共服务的投入,同时,其财政支出投人对于企业投资决策的影响也较小。

财政支出竞争方面也呈现类似的结果,东部地区财政支出竞争对企业投资的影响大于中西部地区。同样以科技支出竞争为例,东部地区财政支出竞争增加1%,企业的生产陛投资会增加0138%,而中部和西部地区分别减少0642 5%和0420 6%。根据上面的分析,我们知道政府在科技竞争方面呈现互补策略,这只是适用于东部地区,西部和中部地区出现了负值。这里的分析结果证明了我们的判断,即在地区间招商引资竞争中,财政支出竞争尤其是改善公共服务的竞争只有在经济发展到某一阶段之后才会出现。具体而言,就是只有在东部和中部的一些省份中财政支出竞争会在较大程度上吸引企业投资,并且是在财政支出竞争投资周期较短的方面吸引生产要素流人。

()地方政府财政支出的长期效应分析

上面我们只是检验了财政支出及财政支出竞争的短期影响,还没有对其长期效应做进一步的检验。下面我们利用方程(2)来检验财政支出的长期影响。我们在模型中加入了地方政府财政支出的15阶滞后值。lnlocal i反映了财政支出对未来企业投资的影响,对于方程我们同样采用固定效应模型进行回归。由表4我们发现lnlocali.一的当期支出效果根据不同类型的财政支出而不同。教育支出的4阶和5阶滞后项对企业投资影响显著,科技支出只有1阶滞后项对企业投资影响显著。除了农业的3阶滞后期对于企业投资决策影响显著外,其他方面的财政支出只有当期项才对企业投资决策有所影响。

这也证实了我们上面的分析,即教育方面的财政支出在投资回报周期中属于较长的投资,因此教育支出的滞后项对于企业投资的影响更为显著;农业耕种会有一个周期,一般的轮耕期为三年,因此农业的3阶滞后期对企业投资的影响更为显著。近年来,我国对高科技企业的扶植力度不断增强,尤其是2009年首批创业板公司在深交所挂牌上市,其中主要是高科技公司,更是体现了科技在现代经济中的作用。同时,科技转化为生产力的时间也逐渐缩短,这使科技方面支出的长期效应不明显,主要在短期发挥作用。因此,科技支出方面只有1阶滞后期的影响较为显著。

五、结论和政策含义

本文运用2000--2009年地方政府分类的财政支出数据研究财政支出分权、地方政府财政支出以及地方政府财政支出竞争对企业地区投资行为的影响。基于对文献的梳理和分析,我们提出了三个假设,并对这些假设一一进行检验。总体来说,地方政府的财政支出及竞争对于企业的投资行为是有影响的,由于国有经济的特殊性,对国有企业投资行为的影响要相对弱一些,同时,在我国财政分权的背景下,我们也发现,财政支出分权可以增加地方政府支出及支出竞争对企业投资行为的影响。

根据本文的研究结果,对于今后的财政体制改革提出两点建议:(1)我国地方政府的竞争正处于由税收竞争向财政支出竞争过渡的阶段,当前地方政府对于文化卫生的投入有所改善,今后需要将更多的资源投人到有利于提高地区整体投资环境的领域,比如交通、社保和科技等。同时,由于东部地区和中西部地区经济发展水平差异较大,地方政府财政支出对投资行为的影响程度有明显的地域差别,为了防止欠发达地区展开恶性税收竞争,从而陷入公共支出缩减的恶性循环,应进一步统筹区域间的经济发展,引导中西部地区财政竞争方式由税收竞争向支出竞争的转变。(2)完善中央和地方的关系,尽量做到财权和事权的统一。寻找财政分权的最佳尺度,促进地方政府间财政支出的良性竞争。

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